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Steuerliche Anreizsysteme in Europa

Steuerliche Anreize – d.h. Steuervergünstigungen, Steuergutschriften oder Zuschüsse – mit denen das Wachstum der Produktion von Filmen und audiovisuellen Werken angeregt werden soll, sind in den letzten Jahren in Europa und weltweit zu einem beliebten politischen Instrument geworden. Wie wirksam diese im Hinblick auf die Erreichung der Zielvorgaben sind oder welche Effekte sie auf die einschlägige Industrie und darüber hinaus haben, sind einige der Fragen, mit denen sich der von Olsberg•SPI für die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle (eine Einrichtung des Europarats in Straßburg) verfasste Bericht beschäftigt.

Im Bericht sind alle in Europa bestehenden steuerlichen Anreizsysteme dargestellt und die auf nationaler Ebene bis Ende 2014 durchgeführten Analysen der Auswirkungen von steuerlichen Anreizen auf die Produktion von Filmen und audiovisuellen Werken zusammengefasst. Darüber hinaus bietet er anhand einer qualitativen und quantitativen Vergleichsanalyse einen Gesamtüberblick über die Effekte steuerlicher Anreizsysteme aus einer gesamteuropäischen Perspektive.

In den letzten Jahren hat sich die Zahl der steuerlichen Anreizsysteme in Europa deutlich erhöht; aus der untenstehenden Abbildung geht hervor, dass diese Zunahme vor allem in den letzten Jahren besonders ausgeprägt war. Zwischen 2010 und 2014 wurden in europäischen Ländern zwölf neue Anreizsysteme eingeführt, um die Produktion von Spiel- und Fernsehfilmen sowie von Videospielen zu stärken; insgesamt bestanden am 31. Dezember 2014 26 Anreizregelungen, verteilt über 17 europäische Länder.

Unter den neu eingeführten Systemen gibt es eine eindeutige Präferenz für Regelungen, die mit Zuschüssen arbeiten, gegenüber dem eher traditionellen Modell, das auf Steuervergünstigungen (sog. „Tax Shelter“-Modell) beruht. Von den sieben in Europa zwischen 2010 und 2014 neu eingeführten dauerhaften Anreizsystemen zur Förderung der Filmproduktion sind sechs als Zuschussmodell konzipiert und nur ein System arbeitet mit Steuervergünstigungen. Im Zusammenhang mit der Einführung neuer Regelungen gibt es auch einen Trend zu häufigeren Anpassungen und Aktualisierungen der bestehenden Systeme. Diese können unterschiedlich ausfallen; so wurden z.B. im Vereinigten Königreich die Anreize auf neue Sektoren wie Videospiele ausgeweitet, während in Belgien die Bestimmungen hinsichtlich der erzielbaren Renditen sowie der Prüf- und Bewilligungsverfahren geändert worden sind. In Italien wurden die ursprünglich jeweils auf Jahresbasis eingeführten Anreize in Form von Steuergutschriften im Jahr 2013 Gegenstand einer dauerhaften Regelung. Frankreich hat vor kurzem seine Bestimmungen für Steuergutschriften überarbeitet, um diese für Produzenten attraktiver zu machen und um spezifische Maßnahmen für Animationsfilme und die Koproduktion von Fernsehprogrammen aufzunehmen.

Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass in den meisten Ländern die Einführung steuerlicher Anreize zu einer Erhöhung des Produktionsvolumens - bis zu einer vollen (oder nahezu vollen) Auslastung der Produktionskapazitäten - führt. Die Auslastung ungenutzter Kapazitäten bringt verschiedene wirtschaftliche Vorteile mit sich und führt zu Produktivitätssteigerungen. Eine Vollauslastung der Kapazitäten kann jedoch im Bereich der Produktion zu Kostendruck führen. Deshalb sollte die Einführung neuer steuerlicher Anreizsysteme durch strategische Maßnahmen zur Erhöhung der Kapazitäten hinsichtlich Personal und Infrastruktur flankiert werden.
Eine unmittelbare Folge der Einführung steuerlicher Anreize in den meisten Ländern ist eine Erhöhung des Produktionsvolumens, die zu einer vollen (oder nahezu vollen) Auslastung der Kapazitäten führt. Die Auslastung ungenutzter Kapazitäten bringt verschiedene wirtschaftliche Vorteile mit sich und führt zu Produktivitätssteigerungen. Eine Vollauslastung der Kapazitäten kann jedoch im Bereich der Produktion zu Kostendruck führen. Deshalb sollte die Einführung neuer steuerlicher Anreizsysteme durch strategische Maßnahmen zur Erhöhung der Kapazitäten hinsichtlich Personal und Infrastruktur flankiert werden.
Die Analyse zeigt, dass Länder mit steuerlichen Anreizsystemen über einen größeren Filmsektor (bezogen auf den BIP-Anteil) verfügen als Länder ohne Anreize. Im Durchschnitt beläuft sich der BIP-Anteil von Investitionen in Filmproduktionen in Ländern mit Anreizsystemen auf 0,06 Prozent; Länder ohne Anreize kommen im Vergleich dazu auf nur 0,01 Prozent.

Ferner ist das Wachstum des Sektors in den Ländern mit steuerlichen Anreizen am stärksten. Die Investitionen in Filmproduktionen sind in der Gruppe der Länder mit Anreizen im Durchschnitt um ca. 9 Prozent gestiegen; im Vergleich dazu lag der Zuwachs bei der Kontrollgruppe der Länder ohne Anreize bei 4 Prozent.

Die untersuchten Daten lassen - gestützt durch qualitative Konsultationen - auf ein starkes Wachstum der Beschäftigung nach Einführung von Anreizen schließen. Ein Beispiel hierfür ist Frankreich, wo die jüngste vom CNC veröffentliche EY-Studie über die Wirkung verschiedener Anreizsysteme zum Ergebnis kommt, dass die Beschäftigung im Filmsektor seit 2004 um 38 Prozent gewachsen ist; für den Bereich Fernsehen liegt der Zuwachs bei 27 Prozent.
Weiter gibt es Belege dafür, dass die Einführung von Anreizsystemen und die daraus resultierende Verbesserung der Kapazitätsauslastung mobile Arbeitskräfte aus angrenzenden Ländern anziehen. Dies führt zu Berufserfahrung im Produktionsbereich in mehreren Ländern und verbessert die Qualifikation der Betroffenen.

In einigen Fällen gab es seitens der Produzentenverbände Bedenken, dass die Einführung neuer Anreize in einem Land automatisch zu einer entsprechenden Reduzierung bei der direkten Förderung führen könnte. Dafür gibt es jedoch kaum Belege. Im Allgemeinen passen steuerliche Anreize gut zu anderen Förderinitiativen und führen in den meisten Ländern zu keinen Abstrichen oder Einschränkungen bei anderen Arten der Förderung.

Der Bericht bietet zudem Informationen qualitativer und quantitativer Art zu den Produktionsströmen nach Europa und innerhalb Europas; zum Wettbewerb zwischen benachbarten Filmmärkten; zu den Wirkungen auf die Geschäftsmöglichkeiten von Filmgesellschaften und auf die Investitionen in Produktionsinfrastruktur. Der Bericht enthält eine Darstellung der methodologischen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Analyse der Wirkung steuerlicher Anreize in Europa und macht Vorschläge hinsichtlich der Verbesserung der Wirkungsanalyse.
Einzelne Länderberichte über die Wirkung von derzeit bestehenden Anreizsystemen ergänzen den Bericht; untersucht wurden folgende Länder: Belgien, Kroatien, die Tschechische Republik, Frankreich, Ungarn, Irland, Italien und das Vereinigte Königreich.

Olsberg•SPI, Steuerliche Anreize und ihre Auswirkung auf die Produktion von Filmen und audiovisuellen Werken in Europa, Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Straßburg, 2014